La Comisión Europea lanzó a finales de junio el documento de reflexión sobre “El futuro de las finanzas de la UE”, que es el quinto y último texto de la serie de los informes publicados por Bruselas para sentar las bases del debate sobre el futuro de Europa.
El texto expone las posibles repercusiones presupuestarias de las opciones de financiación que se plantean en la Unión Europea, tras la previsible salida del Reino Unido de la órbita comunitaria y los retos a los que se enfrenta el “club”, como la crisis migratoria, la seguridad interior y en fronteras, la lucha contra el cambio climático, el empleo, la revolución tecnológica, etc., y que demandan financiación.
En resumen y aunque se trata “simplemente” de un documento de reflexión, lo que analiza es algo tan importante y clave como qué se puede hacer cuando a partir de 2021 se ingrese menos, tras el “Brexit” de Reino Unido, y se tengan muchos más desafíos que afrontar y, por tanto, que financiar. Y, a partir de ahí, hay que señalar que 4 de los 5 escenarios que se dibujan desde la Comisión de Presupuestos de la UE no son nada favorables para mantener la actual financiación de la Política Agraria Común (PAC).
Desde esta perspectiva es como se entienden todos los intentos del comisario de Agricultura y de Desarrollo Rural, Phil Hogan, con consultas públicas, eurobarómetros, debates y conferencias de todo tipo sobre el futuro de la PAC, para justificar con sólidos argumentos ante la sociedad civil la necesidad de continuar apoyando al sector agrario.
Un sector que es garantía y seguridad de abastecimiento estable de alimentos de calidad y a precios asequibles, que contribuye, desde su puesto de privilegio en el amplio territorio rural a crear economía y empleo, a la defensa y protección del medio ambiente y a la lucha contra el cambio climático en la Unión Europea. En otros términos, a convencer a la sociedad de que el apoyo a los agricultores no es en vano, sino que sigue siendo muy necesario, porque aporta todo ese valor añadido a la sociedad.
En ese documento se dice que el presupuesto de la UE para el periodo 2014-2020 apoya a un sector agrícola dinámico con unos 400.000 millones de euros para financiar medidas de mercado y pagos directos a 7 millones de agricultores, y programas de desarrollo rural en apoyo de la modernización de unas 380.000 explotaciones, gracias a una partida presupuestaria de 8.700 millones de euros, con los que se financian también inversiones en materia de biodiversidad, mejora de la eficiencia energética, la creación de empresas y la modernización de instalaciones de producción.
Los pagos directos a los agricultores representan un 70% aproximadamente de los fondos de la PAC, un apoyo a la renta que, según la CE, “colma parcialmente la brecha entre los ingresos agrícolas y las rentas comparables de otros sectores de la economía”, reconociendo, no obstante, que “hay crecientes demandas para orientar más la PAC hacia la provisión de bienes públicos relacionados con la protección del medio ambiente y la acción por el clima, lo que requeriría medidas de ayudas específicas y adaptadas a nivel regional".
En el texto se destaca también la disparidad que existe sobre el nivel de apoyo a la renta que se necesita cuando se tiene en cuenta la competitividad dentro del sector y el hecho de que, en algunos casos, estos pagos no contribuyen al desarrollo estructural del mismo, sino que tienden a aumentar los precios del suelo, pudiendo suponer un obstáculo para el acceso de los jóvenes agricultores al mercado.
Además, señala que los pagos directos siguen estando en gran medida determinados por los derechos históricos y se dirigen a las grandes explotaciones y los propietarios de tierras de los Estados más ricos. Por término medio, el 20% de los beneficiarios (1,5 millones de explotaciones) perciben el 80% de la ayuda (35.500 millones de euros) y solo el 20% de la ayuda (6.600 millones de euros) va a parar al 80% de las explotaciones agrícolas (5,7 millones). Este panorama general oculta, no obstante, grandes diferencias de un Estado miembro a otro. Por ejemplo, el 92% de los agricultores de Rumania y el 97% de los de Malta, operan en pequeñas explotaciones. En Alemania solo hay 9% de explotaciones pequeñas.
Encontrar equilibrio
La Comisión recuerda que, aparte de las medidas de desarrollo rural, financiadas en el marco del segundo pilar de la PAC, “este es el único ámbito político gestionado conjuntamente con los Estados miembros sin cofinanciación nacional”, añadiendo que “en estos últimos años, el presupuesto de la UE ha tenido que proporcionar en numerosas ocasiones ayuda puntual para responder a acontecimientos específicos, como la caída de los precios de los productos lácteos o la prohibición impuesta por Rusia a la importación de determinados productos agrícolas".
En lo que respecta a los instrumentos de la futura PAC, la CE señala en su documento de reflexión que “es preciso encontrar el equilibrio adecuado entre las medidas políticas y las dotaciones financieras, las subvenciones y los instrumentos financieros, los instrumentos de gestión del riesgo y otros mecanismos del mercado para hacer frente a los riesgos y efectos adversos graves e imprevistos en el sector agrícola.”
En términos generales, el documento reconoce los méritos y los logros de la PAC y señala que se está trabando en la modernización y simplificación de esta política común. Entre las opciones analizadas, añade, figura la de “asignar los pagos directos de forma más eficaz para garantizar una renta a todos los agricultores de la Unión Europea, en particular en las zonas marginales y para las explotaciones más pobres. Una facultad de este tipo podría reducir los pagos directos a las grandes explotaciones.”
Otra opción “que se puede explorar”, se indica en este texto, “es introducir cierto grado de cofinanciación nacional para los pagos directos, con el fin de mantener los niveles globales de las ayudas. Podrían contemplase instrumentos de gestión del riesgo para abordar las crisis. Cualquier modificación tendría que preservar uno de los principales activos de la política, el de proteger un correcto funcionamiento del mercado interior, garantizando la igualdad de condiciones para todos los productores de la UE”.
De cara a mantener “comunidades rurales viables que garanticen la sostenibilidad de la mayor parte del territorio comunitario” se considera que existe margen para “mejorar y reforzar las sinergias con otros fondos y “una sugerencia al respecto es racionalizar la acción de los distintos fondos estructurales en las zonas rurales para evitar solapamientos.”
La CE recalca que “existe margen para mejorar todavía más los resultados de la PAC poniendo más énfasis en los incentivos a los agricultores para que produzcan bienes y servicios beneficiosos para el medio ambiente y el clima.” Y, así, “debería apoyarse a los agricultores que deseen invertir en nuevas tecnologías y en la protección del medio ambiente en el marco de la política de desarrollo rural, mediante incentivos positivos sobre la base de contratos, aliviando así la carga administrativa actual para todos los agricultores.”
Hipótesis de financiación
El documento de reflexión sobre el futuro de las finanzas comunitarias presenta 5 posibles hipótesis, opciones o escenarios abiertos, que podrían combinarse entre sí, para una UE de 27 Estados miembros, con sus diferentes implicaciones para el presupuesto en términos de tamaño, estructura y grado de cambio y modernización del mismo.
Algunas cuestiones horizontales son válidas para todas las hipótesis: la primera es garantizar que el dinero de la UE se gaste de forma más eficiente y que los gastos se centren en programas con probado valor añadido, destinados a obtener resultados con los costes mínimos. Los resultados deberían constituir el núcleo de la próxima generación de programas.
En segundo lugar, la simplificación constituye otro factor común para modernizar el presupuesto de la UE en todos los escenarios. Deben garantizarse la coherencia general y la complementariedad entre distintos programas e instrumentos, y evitarse la superposición desde la fase de diseño. Para simplificar la ejecución, deberían aplicarse en lo posible las mismas normas al mismo tipo de intervenciones, con vistas a avanzar hacia un código normativo único. Proseguir los procesos en curso para modernizar los actuales programas y políticas (PAC, política de cohesión, programas de investigación y otros). Los programas que obtengan resultados pobres podrían interrumpirse o integrarse en otros marcos.
En tercer lugar, todos los escenarios exigen flexibilidad para responder a importantes acontecimientos inesperados y necesidades imprevistas. Los instrumentos especiales en el presupuesto de la UE resultaron fundamentales para hacer frente a los retos de la migración y la seguridad en el Marco Financiero Plurianual 2014-2020 actual. Podrían tener que racionalizarse y reforzarse para ofrecer más flexibilidad intrínseca en los programas de gasto.
Por último, las correcciones en las contribuciones de los Estados miembros deberían suprimirse en todas las hipótesis. Asimismo, la información sobre los saldos netos debería abandonarse o tendría que mejorarse significativamente la metodología para reflejar mejor las realidades y adaptar el tratamiento nacional de las contribuciones al presupuesto de la UE.
Opciones y escenarios
En base a esta lógica, la CE se plantea cinco opciones básicas o escenarios para el futuro de las finanzas comunitarias, con repercusión en la PAC a partir de 2011. Estos son:
-Escenario 1: Seguir igual. La Europa de los Veintisiete sigue cumpliendo su programa de reformas positivas. En este escenario, la PAC tendría un porcentaje inferior del presupuesto de la UE, con un apoyo más específico a los agricultores con dificultades especiales. Por ejemplo, pequeñas explotaciones, zonas montañosas y regiones escasamente pobladas. Además, se contaría con instrumentos de gestión de riesgos para todas las explotaciones y con inversión en desarrollo rural, particularmente medidas agroambientales.
-Escenario 2: Hacer menos en común. La UE-27 hace menos en común en todos los ámbitos políticos. En este escenario, la PAC contaría con un importe inferior de gasto del presupuesto de la UE. Se daría apoyo exclusivamente a agricultores con dificultades especiales. Por ejemplo, pequeñas explotaciones, zonas montañosas y regiones escasamente pobladas. Instrumentos de gestión de riesgos para todas las explotaciones.
-Escenario 3: Algunos hacen más. La UE-27 permite que grupos de Estados miembros hagan más en ámbitos específicos. En este escenario, la PAC contaría con un porcentaje inferior de presupuesto, como en el escenario 1.
-Escenario 4: Cambio radical. La UE-27 redobla sus esfuerzos en algunos ámbitos, pero hace menos en otros. En este escenario, la PAC contaría también con un porcentaje inferior de presupuesto de gasto, que llevaría a una reducción de los pagos directos; a un apoyo para agricultores con dificultades especiales (pequeñas explotaciones, zonas de montaña, regiones escasamente pobladas), y a acciones agroambientales y climáticas, con instrumentos de gestión de riesgos para todas las explotaciones.
-Escenario 5: Hacer mucho más en común. La UE-27 decide hacer en común más en todos los ámbitos políticos. En este último escenario, la PAC podría contar con un porcentaje superior del presupuesto comunitario.
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