La PAC en el diván

Ricardo Migueláñez. @Rmiguelanez

Últimamente, aunque tampoco es que sea una novedad, a la Comisión Europea le ha dado por la presentación de estudios, realizados casi siempre por consultoras externas, en los que analiza la actual Política Agraria Común (PAC) como una manera casi indirecta de justificar también la necesidad de cambio hacia la que nos viene a partir de 2023.

No lo consigue del todo, porque las costuras de la PAC actual se ven por todas partes y dejan al descubierto no solo mucho de los déficits de la reforma de 2013 y las anteriores, sino también que no ha cumplido con los objetivos para los que fue creada.

Además, no deja de ser curioso que la mayor parte de los sectores que no cuentan con esos apoyos públicos de la ciudadanía europea, como el porcino o el avícola, así como muchas de las frutas y hortalizas o los cítricos, sean también de los más competitivos en los mercados internacionales.

No nos cansaremos de repetir que la mayor parte de las ayudas PAC, que reciben los sectores agrarios, son pasados a factura “aguas arriba” por el resto de los eslabones de la cadena de valor. En realidad, aunque son los agricultores y ganaderos quienes piden y perciben los pagos directos de la PAC, quienes se los cobran realmente luego, de forma directa o indirecta, rebajando los precios en origen, son la industria de la transformación y las empresas de la distribución, conscientes de que ese apoyo hay que sumarlo al precio que pagan por los productos que compran.

Uno de los últimos estudios, presentados por la Comisión Europea se refiere a la “Evaluación del impacto de la PAC en la producción de alimentos sostenibles”, donde deja claro que, a pesar de que los pagos directos de la PAC, que representan una media del 26% de la renta agraria de la UE (sube al 34% de media si su suman el conjunto de las ayudas de esta política común), contribuyen a estabilizar los ingresos agrícolas, la brecha entre estos y los ingresos no agrarios sigue siendo importante. Lo cual resulta una evidencia sobre que la PAC no ha cumplido con uno de sus principales objetivos, como es garantizar una renta justa y equilibrada a los productores respecto a otros sectores de la actividad económica, por mucho que se diga.

Pero no todo es negativo y no a todo se le pueden poner cifras concretas, porque se reconoce de forma expresa que el apoyo público a las áreas con dificultades naturales, las medidas de mercado, los esquemas de calidad y las diversas medidas de desarrollo rural han contribuido a incrementar la productividad y han tenido un impacto positivo también en las rentas, al reducir la volatilidad de los precios y mejorar, mediante la incorporación de valor añadido, su competitividad en los mercados.

Mejorar es posible

En general, entre las conclusiones del estudio, se indica que las medidas de la PAC son positivas en términos de efectividad, eficiencia, relevancia, coherencia y valor añadido, pero que es posible mejorar (ahí entra la futura PAC), por ejemplo, la eficacia de los pagos asociados que apoyan la pervivencia de determinadas actividades agrícolas y ganaderas (objetivos de los mismos y competitividad), como también los pagos directos desacoplados (mejor focalización de los beneficiarios), los instrumentos destinados a estabilizar los precios (utilizando las medidas disponibles), así como la gestión y eficiencia del pago “verde” y los requisitos que definen cuando se puede calificar a un agricultor como activo.

El estudio recalca que la coherencia en el seno de la PAC y entre ésta y las demás políticas de la UE requiere de un seguimiento estrecho. Este es otro de los déficit de la actual PAC que se quiere corregir con la reforma en marcha, en especial teniendo en cuenta la flexibilidad que permitirá la futura PAC en su aplicación y los objetivos recogidos en las estrategias “De la granja a la mesa “ y “Biodiversidad 2030”, a los que deberá orientarse la misma.

En la evaluación se apoya tanto la convergencia externa de las ayudas PAC (mecanismo para aproximar el apoyo concedido en los distintos Estados miembros a la media de la UE), como la interna (que persigue aproximar las ayudas dentro de cada país o región a la media de ese país o región), a pesar de reconocer también que en esta última (otro de los déficits de la actual PAC) la aplicación y la reducción de las ayudas a partir de una determinada cuantía máxima (degresividad), hayan sido limitadas y no siempre haya llevado a una reducción notable de la concentración de perceptores de los pagos directos (ya se sabe, lo de que el 80% de  esas ayudas son cobradas solo por el 20% de los beneficiarios).  

El estudio hace hincapié en que el pago redistributivo ha sido eficaz para dirigir más apoyo hacia las pequeñas explotaciones agrarias,  siendo más dudoso que, tal y como se concibió en la actual PAC, con su aplicación voluntaria para los Estados miembros (España decidió no ponerlo en marcha entonces), éste haya sido suficiente.

Por último, en este análisis se destaca que la PAC actual ha mejorado la focalización de las medidas hacia sus objetivos en el periodo 2014-2020, pero que su alcance (es decir, el logro de esos objetivos) ha dependido de las opciones adoptadas para la aplicación de esta política común por parte de los Estados miembros durante esos años.  

Relevo generacional

Otro de los estudios encargados por la CE es el relativo a la “Evaluación sobre el impacto de la PAC en el relevo generacional, el desarrollo local y el empleo en las zonas rurales”, en el que se analiza en qué ha contribuido la PAC en esos objetivos. Aunque se trate de buscar la cara amable del asunto, la realidad es que la PAC actual (y las anteriores), a pesar de haber obtenido un resultado favorable, fue también claramente insuficiente, vista la realidad en la que nos encontramos.

En al año 2016, por cada agricultor (entendido éste como empresario autónomo y jefe de su explotación agraria) de menos de 40 años de edad (joven agricultor), había tres agricultores mayores de 65 años en la Unión Europea. Esta tendencia no ha cambiado en los últimos años y, aunque difiere de unos a otros países, el nuestro no es precisamente el que guarde la mejor equivalencia.

El estudio certifica que el envejecimiento de los agricultores europeos es uno de los mayores retos o desafíos a los que las zonas rurales se enfrentan. A pesar de reconocer que el  impacto de la PAC en el relevo generacional es mayoritariamente positivo, sigue siendo muy limitado, sobre todo en aquellas regiones que, además, carecen de infraestructura y servicios básicos.

Por sí sola, según esto, la PAC no es ni ha sido suficiente para abordar las principales barreras de entrada a la actividad agraria, como son el acceso a un insumo básico, como es la tierra, y el acceso al capital o a la financiación.

Las medidas de la actual PAC han venido apoyando la sostenibilidad económica de los jóvenes agricultores, pero no se está aprovechando todo el potencial que ofrecen tales medidas para cumplir con ese objetivo.

Incluso una de las medidas de la PAC anterior a la de 2013, que favorecía y apoyaba la transmisión o cesión de explotaciones de los titulares de más edad hacia los agricultores jóvenes, como era la de jubilación anticipada, aunque fuese mejorable, decayó en la última reforma sin que muchos entendieran por qué, cuando hubiese sido una acción de apoyo muy  pertinente para favorecer el relevo generacional, tanto dentro (de padres a hijos), como también fuera (entre particulares) del ámbito familiar.

La evaluación concluye que el apoyo proporcionado por las “medidas de relevo generacional de la PAC” ha tenido un impacto positivo en el aumento del número de jóvenes agricultores. Otra cosas es que haya sido suficiente. Con la realidad en la mano se ve que no ha sido así del todo, como lo reconoce la propia Comisión, al considerar, lógicamente, que ese relevo entre generaciones depende no solo de las ayudas de la PAC, sino de otros factores como, por ejemplo, de incentivos sociales, culturales y económicos más amplios, que juegan un papel igualmente importante o más en la decisión de un joven a lo hora de dedicarse o no a la actividad agraria, viviendo además en el medio rural.

Impulsar la sucesión

El propio estudio reconoce que, aunque las medidas de renovación generacional de la PAC tienden a aumentar la sostenibilidad socioeconómica de las explotaciones agrarias, una vez que los agricultores jóvenes se han establecido, en cambio no contribuyen a impulsar la sucesión en las explotaciones y no se adaptan tampoco bien a las transferencias ajenas al entorno familiar.

El apoyo que la UE da a las medidas de relevo generacional ayuda a los nuevos agricultores con los costes generales derivados de la instalación en su explotación y apoyan la inversión en los primeros años. Sin embargo, por sí solo este apoyo es insuficiente para abordar las principales barreras de entrada a la actividad agraria, que continúan siendo el acceso a la tierra y los problemas de capital (financiación).

También recalca el informe que, aunque el nivel de formación de los jóvenes empresarios agrícolas, menores de 35 años, ha aumentado con el tiempo, el acceso a los conocimientos y al asesoramiento sigue siendo también insuficientes.

En 2016, solo el 43% de los jóvenes agricultores tenían algo más que experiencia práctica, en comparación con el 32% de media de todos los agricultores de la UE.

El análisis muestra los beneficios de proporcionar una formación y un asesoramiento más formales, como condición para acceder a subvenciones de capital, a las ayudas a la puesta en marcha y / o al complemento de pago directo para jóvenes agricultores.

El apoyo al desarrollo rural, además de otras políticas de la UE, como los fondos regionales y de cohesión, que promueven la diversificación económica rural, mejores servicios e infraestructuras (incluida la banda ancha de Internet), es en general vital también para mejorar el “clima económico”, especialmente en las zonas rurales.

Como conclusión, el estudio indica que la ejecución y el impacto de las medidas de relevo generacional de la PAC podrían mejorarse si los Estados miembros desarrollan “enfoques integrados”, utilizando de forma coherente los múltiples instrumentos con que está dotada la propia PAC, junto con otros instrumentos y disposiciones legislativas y fiscales más amplias. Y señala su confianza en que los futuros Planes Estratégicos de la PAC proporcionarán un marco adecuado para avanzar en esa dirección.