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La PAC 2014-2020 y el cambio climático

El Tribunal de Cuentas de la UE (TCE), el organismo encargado de fiscalizar el presupuesto comunitario dio recientemente un importante varapalo a la Comisión Europea al poner en entredicho el gasto real relacionado con la lucha contra el cambio climático durante el periodo 2014-2020, al constatar que no fue tan elevado como se había comunicado y comprometido.

Es decir, en cierta forma “acusando” al Ejecutivo comunitario de inflar artificialmente el presupuesto que dice haber destinado a la acción climática, a su entender en buena parte por la supuesta contribución de la PAC a los objetivos previsto por la Unión Europea, que ha sido bastante inferior a lo que la Comisión ha comunicado.

Probablemente, el informe de los auditores europeos sea un “aviso para navegantes”, en el marco del nuevo periodo presupuestario, iniciado en 2021 y que nos llevará hasta 2027, pero que, a los efectos de aplicación de la nueva PAC, empieza en 2023 y donde el gasto destinado a cumplir y justificar los objetivos medioambientales y a favor del clima tiene que estar en el entorno del 40% del presupuesto financiero total destinado a la primera política comunitaria.

En concreto, al TCE no le duelen prendas al señalar que la Unión Europea incumplió su objetivo, que se impuso a sí misma, de destinar al menos el 20% del presupuesto comunitario del periodo 2024-2020 a la acción por el clima, y que, según la CE, afectó a un gasto de 216.000 millones de euros.

Para el Tribunal de Cuentas, el gasto relacionado con el clima y notificado como tal no siempre era pertinente para cumplir con el objetivo trazado. Por ello, a su entender, añade que el importe declarado, y que la CE registró indebidamente, se habría sobrestimado en alrededor de 72.000 millones de euros, centrando buena parte de las críticas en la contribución que hizo la Política Agraria Común (PAC) a dicho fin.

Los auditores estiman que la contribución del presupuesto a la acción por el clima se habría limitado a unos 144.000 millones de euros, equivalente a apenas el 13% del presupuesto de la UE, en vez del 20% notificado por la CE, durante el periodo 2014-2020.

En sus conclusiones, el TCE constató que, en algunos casos, no había pruebas que justificaran la contribución climática del gasto de la UE, mientras que, en otros, la contribución estaba sobrevalorada.

Los principales ámbitos de los programas de gasto público en la UE considerados pertinentes a los efectos de la lucha contra el cambio climático son la agricultura (PAC), las infraestructuras y la política de cohesión. La Comisión asigna coeficientes a diversos componentes del programa, en función de su contribución prevista a la acción por el clima.

En el caso del FEADER (segundo pilar de la PAC destinado a medidas de Desarrollo Rural), frente a una información de la CE en la señala que se habían gastado 57.700 millones de euros en el periodo 2014-2020,  el TCE considera que ese gasto se sobrestimó en alrededor de 41.600 millones.

En el caso del FEAGA (primer pilar de la PAC de apoyo directo al sector agrario  y medidas de mercado) esa sobrestimación es valorada por el TCE en torno a 17.500 millones de euros, ya que Bruselas informó de una contribución de 45.500 millones a la lucha contra el cambio climático.

La Comisión informó que el 26% de la financiación agrícola estaba relacionada con el clima, es decir, alrededor de la mitad del gasto de la UE en este ámbito, Sin embargo, el TCE señala en su informe que las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) de la explotaciones agrícolas en la UE no han disminuido desde 2010 y, por tanto, colige que no ha cumplido con su objetivo. Vamos, como que ha servido para poco o para nada.

La PAC no cumple

Según el análisis de auditoría, el examen de la bibliografía y los estudios de evaluación pertinentes, la Comisión probablemente sobrestimó las contribuciones de la PAC en casi 60.000 millones de euros en el periodo 2014-2020, señalan los auditores. Es decir, más del 80% de la posible sobrestimación (72.000 millones de euros) del gasto para acción climática se apunta al debe de una PAC que no ha cumplido.

Y es que para el Tribunal de Cuentas Europeo, “la financiación no debe considerarse relacionada con el clima si no hay pruebas que lo respalden.” En otros términos, como no hay pruebas, el TCE descarta a parte del presupuesto, supuestamente gastado en medidas contra el cambio climático, por no haberse justificado, en su opinión, que ha cumplido con los objetivos previstos.

El Tribunal critica sobre todo las medidas de la PAC de condicionalidad de las ayudas directas y los pagos a las zonas sometidas a dificultades naturales, mientras que considera que el “greening” o pago “verde”, hacia el que se destinan el 30% del importe de los pagos directos, aunque suponen una protección limitada del carbono almacenado en pastos y solo tienen una incidencia marginal en las emisiones de GEI, su contribución puede ser considerada “conforme”.

En cambio, el TCE acusa a la Comisión de sobreestimar la aportación del resto de pagos directos de la PAC. Considera que solo un 20% de las ayudas directas que no tienen que ver con el reverdecimiento contribuyen a la lucha contra el cambio climático, porque están sometidas a las obligaciones de la condicionalidad. Sin embargo, añade este Tribunal, “en la práctica, el nivel de las sanciones es muy inferior al 20% y con frecuencia los agricultores solo reciben un aviso y no una sanción. Y las sanciones no se aplican a los pequeños agricultores. Por ello, considera que Bruselas sobreestimó la contribución a la a acción por el clima del FEAGA, primer pilar de la PAC, en 17.500 millones de euros.

En relación al impacto del segundo pilar (Desarrollo Rural), los auditores lo ven “poco claro” y consideran que las ayudas a favor de las zonas sometidas a dificultades naturales no contribuyen a la reducción de emisiones de GEI, sino que, por el contrario, permiten la actividad agraria. Por eso, estima que los 16.100 millones de euros de estos pagos a las ZLN no deben tenerse en cuenta a los efectos de la contribución a la lucha contra el cambio climático.

Además, considera que las ayudas agroambientales y climáticas de este segundo pilar de la PAC, con un presupuesto de 15.700 millones de euros, están más centradas en la protección de la biodiversidad que en la lucha contra el cambio climático y, por tanto, deberían deducirse unos 9.400 millones de euros de su supuesta contribución, mientras que los 7.500 millones de euros destinados a la agricultura ecológica no pueden contabilizarse tampoco en su totalidad y por ello recomienda deducir su contribución a la acción climática en 4.500 millones.

En sus recomendaciones a la labor de la Comisión en este contexto, el TCE señala que la CE debería justificar que la financiación agrícola está relacionada con el clima, afirmando que Bruselas “debería basar su cuantificación de la contribución de la PAC 2021-27 a la acción por el clima en pruebas científicas.  En consecuencia, debería ajustar la contribución climática, de conformidad con el artículo 100, apartado 3, del Reglamento 2021/2115, por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos en el marco de la PAC.”

Por otro lado, propone también que la CE mejore la información sobre el clima, para lo cual debería identificar e informar  “sobre el gasto de la UE con un impacto potencialmente negativo en el clima, basándose en el principio de “no causar un perjuicio significativo”.

Además, recomienda quela CE debería publicar directrices aplicables a todos los ámbitos políticos pertinentes para el gasto relacionado con el clima. Para ello debe contar con una base coherente que le permita comunicar la información y revelarla claramente, tratando al respecto de manera homogénea los proyectos similares (aplicando, por ejemplo, el mismo coeficiente climático) en el presupuesto de la UE y en el Instrumento Europeo de Recuperación.

En cada periodo de programación, señala el TCE, la Comisión debería mejorar la información actual sobre el clima para hacer balance de los importes (presupuestarios) no utilizados (no utilizados y liberados en dicho objetivo.

Dudas y más dudas

Para el periodo 2021-27, la previsión es que la UE gaste como mínimo el 30% de su presupuesto total en acción por el clima, pero el TCE sigue teniendo muchas dudas sobre la fiabilidad de la información que la Comisión puede aportar sobre la acción por el clima y no ve claro el grado en que pueden alcanzarse los objetivos en este ámbito en términos de reducción de las emisiones de GEI, aumento del uso de las energías renovables y fomento de la eficiencia energética.

Los auditores no están seguro de que los problemas observados vayan a cambiar en el nuevo periodo 2021-27, a pesar de que el objetivo en materia de gasto de la PAC destinado a la acción por el clima ha pasado del 20% al 40% y que el acuerdo alcanzando entre colegisladores prevé que la mitad de las ayudas a las zonas con dificultades naturales (ZLN) seguirán considerándose como medidas favorables a la lucha contra el cambio climático.

En última instancia, añade el TCE, lo que cuenta es si el gasto de la UE puede contribuir eficazmente a la consecución de los objetivos climáticos y energéticos, y considera que un presupuesto relacionado con el clima debe estar estrechamente vinculado a la reducción de emisiones de GEI.  

Es decir, volvemos a lo mismo: el TCE considera que si, en la práctica, no se observa una reducción de esas emisiones es porque el dinero empleado en financiar las diversas medidas de apoyo (en el caso de la PAC, por ejemplo) para contribuir a la lucha contra el cambio climático no se ha gastado bien y, por tanto, no ha cumplido con el objetivo previsto.

Por último, el TCE considera que la Comisión debería informar sobre la contribución del gasto relacionado con el clima a los objetivos climáticos y energéticos de la Unión Europea. En particular, recomienda que debería centrarse en cómo medir el impacto del presupuesto en la mitigación del cambio climático.

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