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Las clausulas espejo, viables o no viables

Ricardo Migueláñez. @Rmiguelanez

A principios de junio, la Comisión Europea presentó el informe sobre “La aplicación de las normas de la Unión en materia de salud y medio ambiente a los productos agrícolas y agroalimentarios importados”.

Su objetivo es tratar de convencer en cierta manera al sector agrario y a los Estados miembros de que es posible aplicar los exigentes estándares comunitarios en materia de sanidad y de medio ambiente a las importaciones que llegan al mercado UE para que compitan más o menos en igualdad de condiciones con los productos comunitarios, pero siempre que se respeten las normas de la Organización Mundial de Comercio (OMC).

El informe del Ejecutivo comunitario analiza la viabilidad legal y técnica de llevar a cabo una extensión de los estándares europeos, sobre todo los relacionados con el uso de fitosanitarios y el bienestar animal, a los productos agroalimentarios de terceros países a través del principio de reciprocidad o de las denominadas “cláusulas espejo”, que supondría aplicar las mismas normas, condiciones o exigencias a los productos foráneos que a los propios.

Para elaborar dicho informe, la CE llevó a cabo una consulta ante 19 socios comerciales (entre ellos, Argentina, Australia, Brasil, India y Estados Unidos). El resultado fue que en la UE  los productores agrarios, las organizaciones de consumidores, algunas ONG y los ciudadanos apoyan la adopción e imposición de las normas UE a los productos importados de países terceros, mientras que los comerciantes, los productores no europeos y la distribución mayorista están en contra. Alguna ONG también teme que sean los pequeños productores de los países vulnerables los que tengan dificultades para adaptarse a los estándares comunitarios.

En el papel, que todo lo aguanta, hasta parecería posible sin más aplicar las normas UE, que son exigidas a los productores comunitarios, principalmente a través de la Política Agrícola Común (PAC), y que deberían también poder exigirse a los productos agrícolas o cárnicos que llegan allende de las fronteras de la Unión. Sin embargo, la realidad es tozuda y, cuando se desciende al terreno de tener que aplicar la política comercial en los acuerdos bilaterales o con bloques de países, se ve que las cosas son mucho más complejas y que esas intenciones se quedan en buenas palabras.

Como señala la CE en su informe, existe hoy en día un amplio consenso a nivel europeo y mundial sobre la necesidad de una transición hacia sistemas alimentarios sostenibles y resilientes (por ejemplo, en el marco de las ODS de la Agenda 2030 de Naciones Unidas), y la UE, con su ambicioso Pacto Verde y como actor mundial en los mercados agroalimentarios, desempeña un papel importante a la hora de marcar el rumbo de dicha transición.

La crisis de la Covid-19 y la invasión de Ucrania por parte de Rusia han puesto de manifiesto algunas vulnerabilidades de los sistemas agrícolas y alimentarios, que deben abordarse acelerando la transición hacia un sistema alimentario de la Unión sostenible y resiliente.

Unas normas y objetivos en materia de salud, medio ambiente y sostenibilidad, que no son únicamente del propio interés de la Unión, sino que en conjunto contribuyen a la consecución de objetivos legítimos sobre cuestiones que preocupan a nivel mundial, también en consonancia con el enfoque “Una sola salud”.

Como era de prever, hay división de opiniones entre los Estados miembros de la UE, ya que unos se muestran más exigentes que otros a la hora de demandar medidas de reciprocidad comercial a los países que exportan sus productos al mercado comunitario.

Una parte de los Estados miembros, entre ellos España, Austria, Irlanda y Hungría estarían de acuerdo con la presidencia francesa del Consejo de la UE, en imponer esas cláusulas espejo en la política comercial, mientras que otros, como Alemania, Suecia, Países Bajos, Dinamarca, Finlandia y Polonia, se muestran remisos y estarían a favor de llevar todo esto a negociaciones multilaterales (en el seno de la OMC, la Organización Mundial de Comercio, por ejemplo) que, es casi como decir que dudan mucho de que puedan ser aplicables en los acuerdos bilaterales entre la UE y países o bloques de países terceros.

Autonomía y riesgos

No obstante, algunos de los objetivos que se plantea la Unión Europea van, poco a poco, calando por su propia coherencia en la política comercial, lo que no quiere decir que esté siendo fácil convencer a los terceros países de la bondad de los mismos. Por ejemplo, el bienestar animal (la CE presentará una nueva revisión de su legislación a finales de 2023); la lucha contra la resistencia a los antibióticos o antimicrobianos; la actualización de los límites máximos de residuos de pesticidas prohibidos en la UE y, en menor medida, los aspectos medioambientales.

Para el comisario de Agricultura, Januzs Wojciechowski, el informe recoge conclusiones muy  importantes, puesto que, según dijo, “hasta ahora habíamos oído decir muchas veces que la OMC no permite la aplicación de normas sanitarias, medioambientales y de bienestar animal a los productos importados.”

La UE puede adoptar medidas de este tipo de forma autónoma, cuando crea que ello resulte necesario para abordar preocupaciones medioambientales o cuestiones relativas al bienestar animal a escala mundial. No obstante, la aplicación de los reglamentos sobre métodos de producción y transformación a los productos importados debe efectuarse en estos ámbitos respetando plenamente las normas de la OMC y otros compromisos internacionales.

Incluso, recoge el informe, algunas medidas adoptadas por la Unión de forma autónoma para regular los aspectos medioambientales y éticos mundiales de los productos importados, aunque se ajusten plenamente a las normas de la OMC, podrían seguir siendo polémicas para alguno de los miembros de esta organización multilateral  y, por tanto, “siempre pueden ser impugnadas a través del sistema de Solución de Diferencias de la OMC.” A su vez, “las medidas consideradas ilegítimas o proteccionistas e incompatibles con  el equilibrio de las obligaciones y los derechos internacionales de la Unión pueden exponer a esta última al riesgo de represalias.”

En cambio, para el ministro español de Agricultura, Luis Planas, la posibilidad de que la UE exija a las importaciones agroalimentarias de países terceros los estándares sanitarios y medioambientales requeridos por la UE no debe dar lugar a distorsiones comerciales, añadiendo que las cláusulas espejo deben ser compatibles a nivel internacional y, por tanto, ni crear distorsiones mercantiles, ni implicar medidas de retorsión, ni frenar el comercio.

Aunque los acuerdos bilaterales pueden desempeñar una función importante de cooperación y de garantías entre los socios comerciales, Wojciechowski se inclina por la vía multilateral como la opción prioritaria a la hora de afrontar estos desafíos aunque, como reconoce, “implique con frecuencia negociaciones largas.”

La CE reconoce que cada propuesta reglamentaria que se haga para valorar su compatibilidad con la OMC debe evaluarse individualmente, al señalar que “si bien es cierto que existe margen político para seguir aplicando los requisitos sanitarios y medioambientales a los métodos de producción y transformación de los productos importados, de manera que resulten compatibles con la OMC, cada caso debe analizarse y evaluarse cuidadosamente a título individual.”

Mecanismos de control

Además de eso, en el análisis caso por caso de las posibles medidas debe tenerse también en cuenta la viabilidad técnica y económica de los mecanismos de control.  En caso de que se estén regulando los métodos de producción y transformación en el tercer país, “la viabilidad y proporcionalidad de los medios adecuados para controlar y hacer cumplir su aplicación, deben evaluarse en relación con los costes y beneficios de hacerlo.”

La CE considera importante poner más énfasis en esta cuestión, con la que tampoco se despejan dudas. En otros términos, si técnica y económicamente (coste/beneficio) no es viable poner en marcha mecanismos de control para supervisar que los productos de países terceros que llegan al mercado UE cumplen los estándares europeos, estaremos en las mismas y sin posible solución. Además, ¿quién decidiría y por qué motivos sobre la proporcionalidad o viabilidad técnico-económica de esos mecanismos?

En conclusión, en el informe se señala que “existe algo de margen para extender la aplicación de las normas de producción de la UE a los productos importados, siempre que se respeten plenamente las normas pertinentes de la OMC.

En el informe, además de evaluarse la viabilidad jurídica y técnica de ello, y explicarse las limitaciones que se aplican, también  se hace referencia a un amplio abanico de ámbitos en los que la Unión  ya ha extendido, legítimamente, sus normas de producción nacionales a los productos importados, ya sea a través de instrumentos multilaterales, bilaterales o de manera autónoma.

La CE es consciente de que los problemas mundiales (y lo son todos aquellos que tienen que ver con el medioambiente y el cambio climático, con la salud, la contaminación del suelo, el agua y el aire por el mal uso de abonos y plaguicidas, con la resistencia a los antimicrobianos o el bienestar animal…etc.) requieren acciones a escala mundial.

Sin embargo, añade, “ir a la cabeza del cambio implica siempre ciertos riesgos y dificultades”.  Aún así, la Unión tiene intención de proseguir con sus esfuerzos para obtener apoyo y alcanzar, “idealmente” un consenso mundial sobre la necesidad de actuar y desarrollar normas acordadas a nivel internacional, intensificando y mejorando la coordinación y las sinergias en las normas en materia de salud, medioambiente y sostenibilidad.

Los acuerdos comerciales y la cooperación bilateral ofrecen también oportunidades para hacer lo mismo con los países socios. Y ahí la UE ya ha realizado algunos avances en este ámbito, puesto que durante más de una década, esos acuerdos han incorporado un capítulo sobre comercio y desarrollo sostenible, así como disposiciones sobre cooperación en materia de bienestar animal y resistencia a los antimicrobianos. Además, en los acuerdos en curso de negociación o en los futuros, la UE prevé incorporar un capítulo sobre sistemas alimentarios sostenibles.

También tiene intención de incluir medidas de apoyo (financiación, cooperación técnica, y desarrollo de capacidades) a los países terceros, socios comerciales, para que éstos adopten y lleven a cabo prácticas más sostenibles, en especial aquellos países más vulnerables y los socios vecinos que asumen compromisos ambiciosos en estos ámbitos.

Al final, quizás estemos más ante un problema de tiempo y velocidad. Mientras que los productores europeos de alimentos ya están obligados a cumplir con muchas condiciones y estándares exigentes para colocar sus productos en el mercado (y lo podrían estar mucho más a partir de 2023), los productores de países terceros puede que algún día deban cumplirlos también. Pero, por el momento, podrán seguir vendiendo en el mercado comunitario de forma competitiva y la mayor parte de las veces sin necesidad de tener que hacer frente a las mismas y estrictas exigencias.

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